Il nuovo Editto delle Chiudende è incostituzionale
di Stefano DELIPERI
La Corte costituzionale, con sentenza n. 210 del 18 luglio 2014, ha dichiarato l’incostituzionalità dell’art. 1 della
legge regionale Sardegna n. 19/2013 in materia di sdemanializzazione di terreni appartenenti al demanio civico
“a) nella parte in cui non prevede la tempestiva comunicazione del Piano straordinario di accertamento e degli altri atti modificativi dei vincoli di destinazione ai competenti organi statali, affinché lo Stato possa far valere la propria competenza a tutelare il paesaggio con la conservazione dei vincoli esistenti o l’apposizione di diversi vincoli, e affinché, in ogni caso, effetti giuridici modificativi del regime dei relativi beni non si producano prima, e al di fuori, del Piano paesaggistico regionale;
b) nella parte in cui prevede che i Comuni possono “attuare” processi di transazione giurisdizionale, invece che “proporre” tali processi”.
In buona sostanza, la sdemanializzazione di terreni appartenenti ai demani civici nei vari Comuni della Sardegna a opera dei piani di accertamento predisposti dagli stessi Comuni e formalmente approvati dalla Regione autonoma della Sardegna viola la competenza statale esclusiva in materia di tutela del paesaggio, degli ecosistemi e dei beni culturali di cui agli artt. 9 e 117, comma 2°, lettera s , cost. in quanto sottrae i terreni medesimi alla tutela del vincolo paesaggistico (art. 142, comma 1°, lettera h, del decreto legislativo n. 42/2004 e s.m.i.).
Così i Comuni non possono certo “’attuare’ processi di transazione giurisdizionale a chiusura di liti o cause legali in corso, invece che ‘proporre’ tali processi”, in palese violazione delle competenze statali in tema di tutela del paesaggio.
Diversi Comuni sardi (fra i principali Nuoro, Oristano, Orosei, Cuglieri), nei mesi scorsi, avevano adottato vari piani di accertamento dei rispettivi demani civici, spesso stravolgendo i precedenti provvedimenti regionali di accertamento, promulgati al termine di complesse e laboriose verifiche. Tali nuovi accertamenti erano in attesa della formalizzazione regionale, ora impossibile.
La norma cassata, definita il nuovo Editto delle Chiudende in quanto propositiva di provvedimenti di sdemanializzazione delle terre civiche al pari dell’analogo corpus di atti ottocenteschi, aveva introdotto una delega ai Comuni “alla ricognizione generale degli usi civici esistenti sul proprio territorio”, nonostante anni di difficile lavoro e milioni di euro spesi dalla Regione autonoma della Sardegna per le operazioni che hanno portato all’
Inventario generale delle terre civicheprevisto dalla legge. Tale “ricognizione” sarebbe andata a costituire la base soprattutto per sdemanializzazioni, in particolare per i “i terreni sottoposti ad uso civico (che, n.d.r.) abbiano perso la destinazione funzionale originaria di terreni pascolativi o boschivi ovvero non sia riscontrabile né documentabile la originaria sussistenza del vincolo demaniale civico”, cioè in tutti quei casi in cui vi siano state occupazioni abusive, abusi edilizi, destinazioni agricole ovvero i diritti di uso civico siano stati accertati per presunzione in quanto già terreni feudali (la gran parte dei demani civici). Il trasferimento dei diritti di uso civico (art. 18 ter della legge regionale n. 12/1994 e s.m.i.) appare nei casi de quibus una procedura più equa perché consente il mantenimento e l’incremento delle terre appartenenti al demanio civico sul piano qualitativo e ambientale unitamente alla soluzione di problematiche concrete altrimenti impraticabili.
Come si ricorda, gli usi civici e gli altri diritti d’uso collettivi (legge n. 1766/1927 e s.m.i., regio decreto n. 332/1928, legge regionale Sardegna n. 12/1994 e s.m.i.) sono in generale diritti spettanti ad una collettività, che può essere o meno organizzata in una persona giuridica pubblica (es. università agraria, regole, comunità, ecc.) a sé stante, ma comunque concorrente a formare l’elemento costitutivo di un Comune o di altra persona giuridica pubblica: l’esercizio dei diritti spetta uti cives ai singoli membri che compongono detta collettività.
Gli elementi comuni a tutti i diritti di uso civico sono stati individuati in:
- esercizio di un determinato diritto di godimento su di un bene fondiario;
- titolarità del diritto di godimento per una collettività stanziata su un determinato territorio;
- fruizione dello specifico diritto per soddisfare bisogni essenziali e primari dei singoli componenti della collettività.
L’uso consente, quindi, il soddisfacimento di bisogni essenziali ed elementari in rapporto alle specifiche utilità che la terra gravata dall’uso civico può dare: vi sono, così, i diritti di uso civico di legnatico, di erbatico, di fungatico, di macchiatico, di pesca, di bacchiatico, ecc. Quindi l’uso civico consiste nel godimento a favore della collettività locale e non di un singolo individuo o di singoli che la compongono, i quali, tuttavia, hanno diritti d’uso in quanto appartenenti alla medesima collettività che ne è titolare.
Dopo la legge n. 431/1985 (la nota Legge Galasso), i demani civici hanno anche acquisito una funzione di tutela ambientale (riconosciuta più volte dalla Corte costituzionale: vds. ad es. sent. n. 345/1997 e n. 46/1995). Questa funzione è importantissima, basti pensare che i demani civici si estendono su oltre 5 milioni di ettari in tutta Italia (un terzo dei boschi nazionali), mentre i provvedimenti di accertamento regionali stanno portando la percentuale del territorio sardo rientrante in essi a quasi il 20%.
Molte normative regionali, così come anche la legge regionale sarda n. 12/1994 e s.m.i., vi hanno aggiunto alcune nuove “fruizioni” (es. turistiche), ma sempre salvaguardando il fondamentale interesse della collettività locale. In particolare sono rimasti invariate le caratteristiche fondamentali dei diritti di uso civico. Essi sono inalienabili (art. 12 della legge n. 1766/1927), inusucapibili ed imprescrittibili (artt. 2 e 9 della legge n. 1766/1927): “intesi come i diritti delle collettività sarde ad utilizzare beni immobili comunali e privati, rispettando i valori ambientali e le risorse naturali, appartengono ai cittadini residenti nel Comune nella cui circoscrizione sono ubicati gli immobili soggetti all’uso” (art. 2 legge regionale Sardegna n. 12/1994). Ogni atto di disposizione che comporti ablazione o che comunque incida su diritti di uso civico può essere adottato dalla pubblica amministrazione competente soltanto verso corrispettivo di un indennizzo da corrispondere alla collettività titolare del diritto medesimo e destinato a opere permanenti di interesse pubblico generale (art. 3 della legge regionale Sardegna n. 12/1994).
Un quadro normativo, quindi, abbastanza ben strutturato, meritevole di riforme ponderate, migliorative della tutela dei demani civici e dei diritti delle collettività locali, non certo di stravolgimenti eversivi, giustamente fermati dalla Corte costituzionale.
dott. Stefano Deliperi
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